国殇:浴血抗日十四年(7)改订新约

1928年6月6日,王正廷被正式任命为外交部长,6月15日,他代表南京国民政府发表对外宣言:

中国80余年备受不平等条约之束缚,今当中国统一告成之际,当遵正当之手续实行重订新约,以合乎完成平等及相互尊重主权之宗旨。

7月7日,又以外交部名义发表《废约宣言》:

“对于一切不平等条约的废除,及双方平等互惠主权新约之重订,久已视为当务之急。”

王正廷表示,将依如下三原则加以重订:(1)已届满期之条约,当然废止,另订新约;(2)尚未满期者,国民政府当以相当之手续解除而重订之;(3)旧约满期而新约未订者,另订临时办法处理一切。

这两个宣言一经发表,当即得到部分国民党人的热烈响应,随即吁请中央由此开始厉行“革命外交”,以伸国权,以副民意。

尽管这些国民党人所主张的“革命外交”,没有继承武汉政府时期,否认过去中外条约合法性,单方通过外交谈判废除列强在华特权,并通过群众运动施压放弃,但它一经提出,仍在全国范围内引起了强烈的反响。

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王正廷旧照 图片来自网络

社会舆论越是强烈,王正廷越是雄心勃勃。按照他的计划,中国政府应当在1928年即完成与各国谈判收回关税自主权;1929—1930年,进行撤废领事裁判权的交涉;1930—1931年,着手收回租界主权并撤销外国驻军之权;1933年,争取收回各国在华租借地,恢复中国固有的全部领土。

可以看出,王正廷的做法是想遵循国际公法。但越是这样,他想要顺利实现其计划的困难,也就越明显。

1928年7月,王正廷分别照会商约期满的丹麦、意大利两国政府,接着,又照会同样商约期满的法国、日本、比利时、西班牙、葡萄牙等国,声明与上述有关国家的旧约或商约,本年6月30日已经满期,应照前述临时办法废止旧约,在平等及互相尊重领土主权的基础上,另行订立新约。

面对南京政府的修约要求,且迫于中国民众和舆论的压力,欧洲各国政府在坚持新约未订之前,旧约继续有效的前提下,大多表示愿意根据平等互惠的原则,派出全权代表与国民政府谈判订立新约。

只有日本方面指责临时办法为中国单方面所颁布,不仅使现行有效之条约失其效力,而且,是蔑视国际信义之暴举,扬言要采取必要的行动来维护自己的利益。

然而,在多数国家已经表态愿意谈判新约的情况下,无论是王正廷还是国民政府,都没有因为日本的激烈反对而有所退缩。何况,条约尚未期满的美国政府,已率先表明态度。

7月10日,美驻华公使马克谟奉命照会国民政府,表示愿与中国订立关税新约。次日,中国赴美专使伍朝枢亦照会美国国务院,请其任命正式代表与中国商谈中美新约问题。

20日,随同蒋介石前往北平巡视的财政部长宋子文会见了马克谟,几天后,即与马克谟签订了《整理中美两国关税关系之条约》,明确规定:

历来中、美两国所订立有效之条约内有关在中国进出口货物之税率、存票、子口税并船钞等项之各条款应即撤销作废,今后当遵循国家关税自主之原则,对于两国人民则采取互惠及国民待遇。

条约中,虽留有一条“享受与他国平等待遇”的尾巴,但中美新约的签订,打破了中外关税自主交涉的僵局,为实现1926年关税会议关于1929年1月1日之前恢复中国关税自主的决议开了一个好头。

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随后,王正廷以中美新约为样本,很快与比利时、西班牙、葡萄牙、丹麦、意大利和日本等国就关税自主问题进行谈判。

在1928年年底之前,共签订了中挪、中德、中比、中意、中丹、中葡、中荷、中瑞、中法、中英、中西等11个关税平等新约。

到1929年1月1日,中国预定实行关税自主的最后期限时,只有日本一国仍然阻挠中国实行自主。

经过不懈努力,日本方面也在国民政府预定延期实行新订税则的1929年2月1日前两天,即1月30日表示,同意日侨可暂照中国的新税则纳税。

在关税自主谈判的同时,外交部还开始了与有关国家关于收回其在华租界和租借地的谈判。

1929年8月31日,与比利时驻华公使签订收回天津比利时租界协定,1929年10月31日,与英国公使蓝普森交换收回镇江英租界的照会,1930年9月17日,中英签订收回厦门英租界的协定,以及1930年4月18日中英签订的关于收回威海卫专约与协定等。

这些租界或租借地的收回,虽然多半是坐享前北京政府未及收获的成果,或者是武汉政府时期民众强力外交的成绩,有关威海卫的谈判甚至还在“刘公岛续租十年”、承认英人“土地租契”和同意英国收回对威海卫的财政拨款等问题上,做了过多的妥协,但还是反映了国民政府坚持改订新约的某些实绩。

国民政府改订新约中最困难的一项,是撤废领事裁判权的谈判。

国民政府原以为,最先在关税自主问题上向中国示以善意的美国会容易突破,故在对各国发出“裁撤领事裁判权”的照会之前,首先就试图与美国达成协议。

不料,美国这时在中国的侨民已有近万人之多,考虑到中国司法制度的现状,美国政府坚持不便单独废弃华盛顿会议通过的《关于在中国之领事裁判权议决案》。

根据该决议,美、英、比、法、意、日、葡等国政府曾共同组织过一个调查委员会来到中国,考察过法制状况。

1926年9月,该委员会提出的调查报告明确认为,中国现在要求收回领事裁判权尚非其时。

结果,最先在这一问题上做出让步的,还是那些旧约期满、必须改订新约的欧洲国家。

比利时最先在1928年11月22日签署的《中比通商条约》中,承诺放弃在华领事裁判权。接着,国民政府与意大利、丹麦、葡萄牙、西班牙4国的交涉也取得了相应的进展。

尽管国民政府与这5个国家改订的新约都加有附件,注明各该国侨民应于现有领事裁判权之国半数以上承认放弃是项特权时,方得受中国法律及法院之管辖。王正廷的官邸还因此遭到民众冲击,但他依旧因此而颇为振奋。

当年3月召开的国民党第三次全国代表大会,也在国民政府的外交报告决议案中,也明确重申对外政策的三项基本原则:

(1)从前中国与列强间所有不平等条约必须取消,重订双方平等互尊主权之条约;

(2)以后中国与外国所订条约须以不害双方主权为原则;

(3)中国所借外债必须以中国政治上经济上不受损失为标准而重行整理之。

据此,1929年4月27日,国民政府再向英、美、法、荷、挪、巴六国正式发出要求撤废领事裁判权的照会,7月12日,还公开提出了次年1月1日收回司法主权的时间表,以及从8月30日起,逐步撤销多数地区交涉公署的计划,“以示中国取消领事裁判权之决心”。

9月5日,针对8月美、英、法、荷、挪五国政府复照强调,中国法制尚欠完善,必须实行1926年法权会议报告书提出的建议之后,各国才能考虑逐步取消领事裁判权的意见,国民政府外交部第二次分别照会美、英、法、荷、挪五国政府,坚持称:

自1926年法权会议报告书提出后,中国国内情形已有极大之变更,政治与司法之气象更焕然一新,要求各国本着友好及同情的精神,立即派出代表与中国讨论废止领事裁判权之必要办法。

随后,美、英、法、荷等国继续拖延,仅于11月初复照表示,愿意于适当之时与中国开始谈判。

鉴于各国列强的这种态度,已经向国民党中央政治会议和国民政府承诺“本年内当可成功”的王正廷,通过驻美、驻英公使正式通知两国政府:

(1)中国将从1930年1月1日起废除治外法权,此后,所有在华外国人都须服从中国的司法管辖;

(2)在哈尔滨、天津、上海、汉口和广州五地设立新式法庭;

(3)各新式法庭聘用外籍法律顾问,他们可提供审问咨询,但无权干涉审判之权;

(4)外国人之间的民事诉讼案件,可由中国领土之外的外国人法庭审理,如其判决结果与中国法律或惯例相符,可由中国执行。

此(3)(4)两条得在两年后进行修改。

次日,中国驻法国使馆也向法国政府通报了这一决定。

迫于国民政府方面的压力,美、英两国政府在坚持不同意中国片面单方面废约的情况下表示,它们原则上不反对中国以1930年1月1日为废除领事裁判权的日期,但是,这种废除应该是一个渐进的过程,认为1月1日只能视为是这一过程的开始而非结束。

同时,他们愿意在中国政治形势允许的情况下,派员与中国政府进行具体的谈判。

既然英、美已表明了愿意妥协的态度,国民政府自然坚持按照既定的时间表,12月28日公开发表特令:

自1930年1月1日起,在华外国人“应一律遵守中国中央政府及地方政府依法颁布之法令规章”。

王正廷在给驻各国大使、公使的训令以及公开的解释中,也特别强调“此为原则性废除,但不坚持立即实施”,各国对“政府准备之办法如有意见,亦愿于相当期内与之审议”。

无论国民政府在撤废领事裁判权问题上遇到多大的阻力,这一系列努力迫使曾经一度准备联合抗拒的北平公使团放弃了组织联合阵线的企图,一致认可逐渐撤废的原则。

同时,这种努力,极大地瓦解了美、英、法、荷、挪等国公使,在上海租界临时法院司法权谈判问题上的联合阵线。

该临时法院1926年8月由原上海公共租界会审公廨改组而成,属江苏高等法院管辖,但是,审判在华被告的外国人时,须由该国领事会会审,审判涉及外国人的华人诉讼案亦须由外国领事观审,法院的书记官与全体司法警察的荐派之权亦属外国领事。

对此,1929年5月8日,国民政府外交部就照会美、英、法、荷、挪、巴六国,要求收回司法权。

此举遭到了各国公使的联合抵制,直至12月9日才最终放弃抵制,派代表与国民政府外交部代表进行谈判。

谈判中,双方争论尤为激烈,先后开会28次之多,最后,各国公使还是被迫与国民政府外交部于1930年2月17日签署了《关于上海公共租界内中国法院之协定》。

协定承认中国可以依照中国法律在上海公共租界内设置地方分院及高等法院分院各一所,其刑事判决及裁决,可以上诉于中国最高法院,在法院设置的体例上,与全国体例一致,普遍适用三审制;

完全废除领事出庭观审或会同出庭;

废除外国人书记官长制,由中国政府任命检察官若干人,依照中国法律执行职务,由法院院长委派承发吏,办理、送达一切传票及关于民事案件的文件,并由司法警察会同协助执行民事判决,租界工部局巡捕房应执行法院之判决;

附属于中国审判机关的民事监管所及女监,应移归各该法院,判处死刑人犯应该送交租界外中国主管机关执行;

在法院执行职务的外国律师,须向司法行政部呈领律师证书,遵守中国法令。

新的协定虽然还保留了司法警察的派充和判决的执行仍须由工部局参与等条款,但此协定毕竟使中国司法机关自1843年签订《中英五口通商章程》以来,第一次得以在上海租界有了自主执行职务的可能。

不久,法国驻华公使代表也与国民政府外交部代表签订了《关于上海法租界内设置中国法院之协定》。随后,原上海公共租界临时法院改称“上海第一特区法院”,并设江苏高等法院第二分院受理民刑审案件,原法租界内的会审公署改称“上海第二特区法院”,并设江苏高等法院第三分院受理民刑审案件。

就在改组上海租界法院的谈判取得进展的同时,王正廷还在继续推进关于领事裁判权的谈判。

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改订新约仪式旧照 图片来自网络

1930年1月上旬,他亲自与英国公使蓝普森在南京举行了相关的谈判,仍旧坚持要求全面撤废领事裁判权,同意只在5个大城市中设置特别法庭,并在其中设置外国人法律顾问。

而蓝普森则主张分5年时间逐步地撤除领事裁判权,以案件的民事、刑事与个人身份之不同类别为顺序,逐步实施,并要求中国应任命外籍法官,英国外交人员应享有废案权,特别法庭应在12个城市中设置等等。

经过坚持不懈的谈判,英国方面最终还是作出了让步,同意放弃废案权与外籍法官,放弃逐步撤除领事裁判权的原则,设置特别法庭的城市减为10处。

中国方面则同意,将上海市区暂不撤废10年,天津则暂不撤废5年。到1931年6月5日,中英最终达成了妥协,草签了新约。

由于美国在这一问题上紧随英国行事,因此,中英草签新约自然推动了中美新约的谈判,中美谈判也很快取得了进展。

然而,国民政府与日本关于废除领事裁判权的谈判却陷入了僵局。

中日之间的交涉,最先卡在济南惨案的解决上。

王正廷接手谈判后,始终坚持日本必须自济南撤出全部日军并赔偿中方所受损失,日本方面则坚持中国政府必须道歉、惩办祸首、赔偿日侨损失。

双方始终相持不下,从1927年7月断断续续谈至1929年3月24日才最终达成妥协。28日,经双方政府批准,中日代表在南京正式换文,决定日本在济南驻军2个月内撤完,济南惨案中双方所受损害由双方任命同数委员组织调查委员会实地调查决定。

该案解决后,双方又谈南京惨案、汉口惨案。对于南京惨案,双方同意仿照中英、中美南京惨案解决办法,由中方向日方略表歉意,双方合组调查委员会,调查事实并办理赔偿损失事宜。

对于汉口惨案,日方最终承认道歉,并共同组织调查委员会调查损失再商赔偿。至1929年5月,即南京惨案和汉口租界事件解决方案达成后,中日两国才得以正式恢复邦交并开始交涉修约问题。

鉴于列强均已承认中国关税自主,并与中国签订了新的关税协定,日本政府在坚持日本有重要关系之不同物品于三年或一年内不增税及中方确认整理日本债权人与中国无担保及担保不足之款的条件下,在1930年5月6日也最终与国民政府正式签订了《中日关税协定》。

但是,对于领事裁判权等更多地涉及其在华特权的问题,日本政府的态度变得更加强硬。国民政府与英、美就撤废治外法权的交涉所取得的进展,丝毫没有能够促使日本做出让步。

对于1930年11月王正廷提出的条约草案,日本政府拖到1931年3月才做出答复。

日方的要求很明确,中国政府必须以承认日本在中国东三省特别区域的权益为代价,来交换日本放弃在北平、天津、汉口、广州、上海对民刑小案的领事裁判权,而且,还得在各口岸设立特别法院,允许日本法官参与会审涉及日本人的民事案件,上述城市中的日本人,还得享有与中国人同样的纳税、租地、设厂等权利。

在王正廷明确表示中国所要收回的权利,包括日本对旅大的租借权和南满的经营权之后,日本政府的反应更加激烈。

日方修改后的提案,不仅把其在东北的特权排除在外,而且提出,对于居住在所有租界、租借地和附属地的绝大多数日本侨民,依旧必须行使领事裁判权。

为了打破僵局,并显示决心,国民政府于1931年5月4日颁布了《管辖在华外国人实施条例》,宣布自1932年1月1日起,所有享有领事裁判权的外国人,均应受中国法院的管辖;

在沈阳、天津、青岛、上海、汉口、重庆、福州、广州、昆明等地设立特别法院,受理涉及外国人的民事和刑事案件,外国人的逮捕及其房屋或办公室的搜查,均应依中国刑事法典规定行之,凡构成刑事案件的外国人被搜捕后,须于24小时交到相当法院;

构成民事或刑事案件的外国人可请中国或外国律师为其代理人或辩护人;

触犯警章之外国人应由当地警察厅审判,惟不得判以15元以上之罚金;外国人幽禁下监的地方,得由司法部特殊命令指定之,等等。

然而,仅仅几个月后,日本就发动了侵占中国东北的“九一八”事变,撤废领事裁判权的谈判再也无法继续下去,就连已经草签的中英新约,也因此夭折。

国民政府推行的修约运动,自此告一段落。

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